Il percorso dell’Autonomia nella scheda riassuntiva

La Regione del Veneto è stata la prima Regione italiana a dare ufficialmente avvio al percorso previsto dall’articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Detta norma prevede la possibilità, per le Regioni a statuto ordinario che ne facciano richiesta, di ottenere ulteriori e maggiori forme di autonomia.

A tal fine, il Veneto ha intrapreso unproprio iter, del tutto peculiare, caratterizzato da un rigoroso rispetto di principi e norme propri dell’ordinamento regionale e dalla volontà di rendere fortemente partecipi i cittadini e il territorio di questo innovativo percorso istituzionale. 

Di seguito una sintesi delle tappe più significative.

LA FASE PRELIMINARE

• LA L.R. n. 15/2014: la Regione si è dotata di una propria legge per disciplinare il momento precedente l’avvio del procedimento delineato dall’articolo 116, terzo comma Cost., prevedendo lo svolgimento di un referendum consultivo regionale.

• IL REFERENDUM CONSULTIVO: il 22 ottobre 2017 i cittadini veneti sono stati chiamati ad esprimersi sulla richiesta di autonomia. In tale data si sono recati alle urne oltre 2.328.000 elettori, per una percentuale pari al 57,2% degli aventi diritto; di questi oltre 2.273.000 elettori (per una percentuale pari al 98,1% dei votanti) si sono espressi a favore dell’autonomia.

• LA CONSULTA DEL VENETO PER L’AUTONOMIA: la Regione ha istituito un organismo permanente composto dalle rappresentanze regionali delle Autonomie locali (ANCI-UPI-UNCEM), dalle categorie economiche e produttive del territorio, delle forze sindacali e del Terzo Settore, dal mondo dell’Università e della Ricerca, nonché da altri organismi espressione di interessi diffusi a livello regionale in modo da garantirne la più ampia rappresentatività.

• LA DELEGAZIONE TRATTANTE: la Delegazione trattante, presieduta dal Presidente Zaia, è composta da Professori di chiara fama, illustri costituzionalisti ed esperti in materia economico-finanziaria, ed è incaricata di supportare il Presidente nel negoziato con lo Stato.

LA PRIMA FASE NEGOZIALE E LA SOTTOSCRIZIONE DELLA PRE-INTESA

• L’AVVIO DEL NEGOZIATO: a fine 2017 ha preso avvio una prima fase di negoziati con l’allora Governo in carica. Vista la ristrettezza dei tempi da dedicare alla trattativa (essendo l’allora Legislatura statale in scadenza), il Governo aveva chiesto la disponibilità della Regione a circoscrivere il negoziato ad alcune prime materie (tutela del lavoro, istruzione, tutela della salute, tutela e valorizzazione dell’ambiente e dell’ecosistema), mediante la riunione di corrispondenti Tavoli tecnici bilaterali di confronto che si sono tenuti nei primi mesi del 2018.

• L’ACCORDO PRELIMINARE: il 28 febbraio 2018, è stato sottoscritto, dal Presidente Luca Zaia e dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con delega agli Affari regionali e le Autonomie, un Accordo preliminare tra Governo e Regione del Veneto sull’attuazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione (c.d. pre-intesa). Si tratta di un atto importante: con l’Accordo lo Stato si è assunto formalmente l’impegno a dare vita al cosiddetto regionalismo differenziato, ed a proseguire le trattative dopo l’imminente rinnovo degli organi istituzionali dello Stato, al fine di giungere alla sottoscrizione dell’Intesa prevista dalla norma costituzionale. L’Accordo prevede principi e metodo per condurre il negoziato, da riprendere successivamente al rinnovo degli Organi statali; prevede altresì il conferimento alla Regione di alcune prime competenze in alcune delle materie oggetto di trattativa, precisando tuttavia che resta impregiudicato il prosieguo del negoziato sulle richieste di autonomia differenziata della Regione, sia nelle medesime materie, sia sulle altre restanti materie. A tal proposito, va precisato che il Veneto ha sempre ribadito la volontà di ottenere l’acquisizione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia in tutte le materie in cui ciò è consentito dalla Costituzione, seppur con un percorso graduale.  

Analoghi Accordi preliminari sono stati sottoscritti dal Governo con la Regione Lombardia (che lo stesso 22 ottobre 2017 ha celebrato un referendum consultivo) e con la Regione Emilia-Romagna.

LE SUCCESSIVE FASI NEGOZIALI

• IL NEGOZIATO CON IL PRIMO GOVERNO CONTE: a seguito dell’insediamento del primo governo Conte, il 12 giugno 2018 la Delegazione trattante del Veneto, presieduta dal Presidente Luca Zaia, ha incontrato a Roma il Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie, Erika Stefani, e, nel corso di detto incontro ufficiale, è stata formalmente sancita la riapertura del negoziato con la Regione del Veneto per il conseguimento dell’autonomia differenziata.  

A seguire si sono tenuti numerosi incontri di carattere istituzionale, volti a definire il contenuto di una bozza di Intesa fra Stato e Regione del Veneto. Parallelamente è ripreso anche il confronto a livello tecnico tra le Strutture della Regione e gli Uffici ministeriali. In particolare, la Regione del Veneto ha partecipato a più di 15 incontri politico-istituzionali e a più di 35 incontri tecnici.  

Vi è stata quindi un’interlocuzione fra Regione e Governo; detta interlocuzione – che è proseguita ininterrottamente fino alla vigilia della caduta del Governo- è sfociata nell’elaborazione di varie bozze di Intesa, via via aggiornate nei contenuti, anche in esito a quanto emerso nel confronto con gli Uffici ministeriali.

• IL NEGOZIATO CON IL GOVERNO CONTE-BIS: in data 23 settembre 2019 si è tenuto il primo incontro ufficiale fra il Presidente Luca Zaia e il neo Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie, on. Prof. Francesco Boccia, nel corso del quale il Presidente ha consegnato al Ministro la Proposta della Regione del Veneto per l’Autonomia differenziata.  

Nell’affrontare l’impegnativo tema dell’attuazione dell’autonomia differenziata, il nuovo Governo ha tuttavia ritenuto di cambiare l’impostazione del confronto con le Regioni, individuando come prioritaria l’esigenza di disporre di una legge-quadro entro la cui cornice riportare sia il dibattito politico-istituzionale sorto a livello nazionale che i singoli negoziati con le Regioni per la definizione delle relative Intese.  

Le Regioni, nonostante alcune riserve in ordine alla necessità di un simile strumento, in un’ottica di massima collaborazione ed apertura al dialogo, e allo scopo di non disperdere il lavoro fino a quel momento svolto, si sono rese disponibili ad una riflessione comune in ordine ai possibili contenuti di un’eventuale legge quadro.  

Nella seduta del 28 novembre 2019 la Conferenza delle Regioni, interessata formalmente dal Ministro Boccia, ha potuto esaminare un primo testo, in bozza, della legge-quadro sul quale ha espresso una posizione di massima favorevole con riguardo all’impianto generale; la Conferenza, tuttavia, rispetto al testo ricevuto, ha ritenuto comunque opportuno rinviare ad alcuni approfondimenti, riguardanti in particolare alcune norme di natura finanziaria.

Il disegno di legge tuttavia non ha proseguito il suo percorso e non è stato approvato neppure in via preliminare dal Consiglio dei Ministri.

• L’OSSERVATORIO SULL’AUTONOMIA DIFFERENZIATA: l’anno 2020 ha rappresentato un contesto difficile e complicato per il proseguimento delle attività volte al riconoscimento di una maggiore autonomia, dominato, come noto, dalla necessità di arginare la pandemia da COVID-19 e di contenere ogni possibile effetto nel contesto economico e sociale.  

Nonostante ciò, o forse anche in considerazione della particolare situazione che si stava vivendo,  il tema dell’Autonomia differenziata ha continuato ad avere un suo proprio rilievo, considerato  che la Regione, alla prova dei fatti, ha quanto meno dimostrato di saper ben governare e  controllare la situazione di emergenza sanitaria, pur in condizioni di difficoltà impensate, con azioni  puntuali e calate sulla realtà del territorio, anche in modo differenziato rispetto alla uniforme linea  statale laddove ritenuto necessario per il beneficio delle proprie comunità.  

In tale contesto, nell’ottica della ripresa del negoziato con il Governo non appena le circostanze lo avessero consentito, sono stati posti in essere gli adempimenti necessari ad assicurare la costituzione e il funzionamento dell’Osservatorio regionale sull’Autonomia differenziata, previsto all’art. 18 della legge regionale 25 novembre 2019, n. 44. Detto organismo opera con lo scopo di supportare la Regione – da un punto di vista tecnico-scientifico – nella delicata fase di negoziati con il Governo e nella successiva fase di attuazione della legge di differenziazione, il tutto mediante la realizzazione di un’importante attività di studio, ricerca ed analisi qualificati.

• IL NEGOZIATO CON IL GOVERNO DRAGHI: il percorso autonomistico, a seguito di una battuta d’arresto dovuta allo scoppio dell’emergenza pandemica da Covid-19, è poi ripreso sotto il Governo Draghi: a fronte delle dichiarazioni, espresse dallo stesso Premier e dal Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie, On. Maria Stella Gelmini, di voler riprendere il confronto con le Regioni, ha fatto seguito, da parte di queste ultime, la manifestazione di volontà di proseguire il dialogo. 

Nel corso del 2021 è stato dato avvio ad un’interlocuzione, a carattere informale, fra i rappresentanti delle istituzioni governative e delle Regioni interessate. L’interlocuzione, in particolare, ha avuto ad oggetto i possibili contenuti della cd. legge quadro.

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• IL NEGOZIATO CON IL GOVERNO MELONI: all’indomani del suo insediamento, avvenuto il 23 ottobre 2022, il nuovo Esecutivo guidato dalla premier Meloni ha espresso, per voce del neo Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie, on. Calderoli, la volontà di voler ridare impulso al percorso di cui all’articolo 116, comma 3, della Costituzione, giungendo in tempi brevi alla presentazione di un testo di legge quadro. Il Ministro Calderoli, pur partendo dai lavori svolti dai precedenti Governi, ha innovato fortemente il metodo per giungere all’attuazione della disposizione costituzionale sul regionalismo differenziato, finora purtroppo rimasta lettera morta. Con un approccio pragmatico sono stati avviati due importanti processi, che si intersecano e che sono fondamentali per l’innovazione istituzionale di questo Paese:
  • il primo, volto all’approvazione di un disegno di legge di attuazione dell’articolo 116, terzo comma, Cost., in un clima di concertazione e confronto con tutte le Regioni; ed infatti, al fine di agevolare la condivisione dei possibili contenuti, e di promuovere un clima di leale collaborazione inter-istituzionale è stato sin da subito coinvolto il cd. sistema delle Conferenze;
  • il secondo, costituito dall’avvio – a più di dieci anni di distanza dalla relativa previsione di legge – del percorso di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni o LEP, mediante l’inserimento, nell’ambito della legge di bilancio 2023, di apposite disposizioni.

• La legge statale per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a Statuto Ordinario

In data 15 marzo 2023 il Consiglio di Ministri ha approvato un disegno di legge (cd. “DDL Calderoli”) che provvede alla definizione dei “principi generali per l’attribuzione alle Regioni a statuto ordinario di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, Cost, e delle “relative modalità procedurali di approvazione delle intese fra lo Stato e una Regione”. 

Il testo è stato successivamente presentato al Senato ed assegnato all’esame della prima Commissione Affari Costituzionali. I lavori in Commissione si sono conclusi il 21 novembre 2023 con l’approvazione di un testo emendato rispetto a quello originario presentato dal Governo, che è stato esaminato dall’Aula e quindi approvato in prima lettura il 23 gennaio 2024.

Il provvedimento è stato trasmesso il 24 gennaio alla Camera, ove ha preso il numero di AC 1665, ed è stato approvato dall’Aula il 19 giugno 2024

• La determinazione dei LEP

La legge di bilancio per il 2023, L. n. 197/2022, ha disciplinato il percorso per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni o LEP, nei commi da 791 a 801-bis dell’art. 1.

Secondo il comma 791, la determinazione dei LEP è avviata “ai fini della completa attuazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione e del pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni”; essi sono definiti quali “soglia di spesa costituzionalmente necessaria che costituisce nucleo invalicabile per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale”.

Il percorso previsto è governato da una Cabina di regia, organismo di carattere politico composto da rappresentanti dello Stato, delle Regioni e delle Autonomie, coadiuvata, oltre che da una Segreteria tecnica, da ulteriori enti ed organismi quali la Commissione Tecnica per i fabbisogni Standard (CTFS), SOSE (fusa per incorporazione con Sogei – Società Generale d’Informatica S.p.A. dal 1 gennaio 2024), ISTAT e il CINSEDO (Centro interregionale di Studi e Documentazione della Conferenza delle Regioni).

L’attività assegnata alla Cabina di regia (che potrà proseguire fino al 31/12/2024, come da proroga disposta dal DL Milleproroghe n. 215/2023, in corso di conversione) si snoda in due fasi principali:

• una prima fase di ricognizione della normativa e delle funzioni esercitate dallo Stato e dalle Regioni nelle materie possibile oggetto di attribuzione ai sensi dell’art. 116, terzo comma, Cost.;
• una seconda fase, più strettamente formale, di predisposizione di appositi DPCM contenenti la determinazione di LEP e i relativi costi e fabbisogni standard.

Alla prima fase hanno potuto partecipare anche le Regioni che il Ministro Calderoli ha coinvolto con un invito alla collaborazione indirizzato personalmente a ciascun Presidente di Regione; gli esiti di una prima fase istruttoria sono già stati inviati al Ministro per il tramite della Conferenza delle Regioni nell’aprile 2023.

Per offrire ulteriore supporto alle attività assegnate alla Cabina di regia, è stato costituito, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23 marzo 2023, il CLEP, Comitato tecnico per la determinazione dei LEP, coordinato dal Professore Sabino Cassese, Giudice Emerito della Corte Costituzionale, e composto da una sessantina di esperti e massime autorità nel campo amministrativo e accademico, del diritto costituzionale, europeo ed internazionale, e dell’economia (tra i quali figurano anche i professori Mario Bertolissi, Andrea Giovanardi, Elena D’Orlando e Ludovico Mazzarolli).

Il CLEP, che si è organizzato al suo interno in Sottogruppi di lavoro riferibili ad ambiti determinati di materie, ha concluso i suoi lavori il 30 ottobre 2023, rispettando la scadenza prefissata, con l’elaborazione di una Relazione conclusiva inviata al Ministro Calderoli e alla CTFS.

Il tema della determinazione dei LEP trova disciplina anche nel DDL Calderoli, ove è prevista una delega legislativa al Governo, affinché adotti entro 24 mesi uno o più decreti legislativi delegati (atti aventi forza di legge, e non DPCM come previsto dalla Legge di Bilancio 2023) per l’individuazione dei LEP, sulla base dei principi e criteri direttivi di cui all’articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge di bilancio.